Кутафинские чтения - 2012

• 

Подробности

Категория: Научная деятельность

Создано 03.12.2012 18:37

Автор: Белоножкин В.И.

Просмотров: 4885

 Заседания секции конституционного права IV Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» состоялись 27-28 ноября 2012 г.  в МГУ им. М.В. Ломоносова и в МГЮА имени О.Е. Кутафина. В работе конференции приняла участие и выступила с докладом  профессор Т.Д. Зражевская – уполномоченный по правам человека в Воронежской области.

 

 

Развитие законодательства, регулирующего

свободу публичных мероприятий в России

 

Развитие законодательства, регулирующего право граждан на свободу собраний, шествий, демонстраций прошло несколько этапов:

1 этап –декларативный, когда начиная с закрепления в Конституции СССР 1936 года все публичные мероприятия были, в основном в поддержку праздничных дат.

2 этап - перестроечный (начиная с 90 годов) , когда впервые граждане стали выражать мнения по реально волнующим население вопросам, непосредственно обращаться в органам государственной власти с претензиями и требованиями. Принятие Конституции 1993года не внесло революционных изменений: право публичных мероприятий, закрепленное в ст.31 «мирно дремало, не имея конкретизирующих процессуальных норм.

3 этап – регулятивный – принятие Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» впервые закрепили признаки этих различных публичных мероприятий, их цели, принципы, порядок организации и проведения.

Экономические, политические и социальные причины существенно активизировали реализацию гражданами права на проведение публичных мероприятий. Однако практика показала низкий уровень гарантий данного права граждан.

4 этап – конкретизирующе-колллизионный.

Начиная с 2010 г. начались поправки к данному закону: от 8 декабря 2010г., от 7 февраля 2011г. , от 8 декабря 2011г. , от 8 июня 2012г.

Характер принятия поправок в ряде случаев противоречит части 2 ст. 55 Конституции РФ: «В РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина»

 

Начались обращения в Конституционный Суд РФ. Так, определением Конституционного Суда от 2 апреля 2009 г. №484-О-П «по жалобе граждан Лашманкина, Шадрина и Шимоволоса на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 ФЗ - №54», где суд отметил, что судебное разбирательство должно быть осуществлено на основании действующего законодательства в максимально короткий срок, как это предусмотрено для рассмотрения споров в сфере избирательных прав, т.е. до даты проведения планируемого публичного мероприятия. В противном случае судебная защита во многом теряла бы смысл, что недопустимо в силу статьи 46 Конституции РФ».

Постановление Конституционного Суда от 18 мая 2012г.признало не противоречащей Конституции очень спорный пункт ФЗ-№54, который позволяет привлечь организатора публичного мероприятия к административной ответственности. в случае несоответствия реального количества участников публичного мероприятия - предполагаемому количеству, указанному в уведомлении. Суд пояснил, что по своему конституционно-правовому смыслу данное основание будет применяться только в том случае, если именно это несоответствие, возникшее по вине организатора публичного мероприятия, создало реальную угрозу для общественного порядка и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия, равно как и лиц, в нем не участвовав, причинения ущерба имуществу физических и юридических лиц.

5 этап – ограничительный - через незаконное перераспределение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами.

Возникает вопрос: ст. 71 Конституции относит регулирование прав и свобод граждан к предметам исключительного ведения.

Передача вопросов, регулирующих гарантии важнейшего конституционного права на уровень субъектов порождает ущемление этих гарантий.

Как пример – опыт принятия закона, конкретизирующего проведение публичных мероприятий в Воронежской области.

После принятия поправки от 8 июня 2912 года Уполномоченным по правам человека совместно с Общественным советом, облпрофсофом и представителями заинтересованной общественности были проведены ряд конференций, в которых принимали активное участие органы законодательной и исполнительной власти, прокуратура. В результате родился проект закона, в котором всего пять статей(!). Несмотря на якобы проведенные публичные слушания, практически мало что было учтено и это политика.

Какие же «ловушки» расставил ФЗ-№54 ?

1. Статья 8 п.2.2. предлагает законом субъекта РФ дополнительно определить места, в которых запрещается проведение публичных мероприятий. Закон ВО полностью перечисляет места, уже указных в ФЗ: «если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи. Создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

В проекте закона ВО прослеживается расширение норм федерального законодательства, влекущее ограничение конституционных прав и свобод граждан, а также норм международных правовых актов:

«… в том числе, вокзалы, аэропорты, торгово-развлекательные комплексы (центры), рынки, детские и образовательные учреждения, культовые, медицинские, физкультурно-оздоровительные и спортивные организации, а также относящиеся к ним обособленные территории, объекты и сооружения;

здания, в которых располагаются культурные, спортивные, развлекательные, просветительские центры (во время проведения в них … мероприятий);

тротуары, остановки транспорта общего пользования, детские и спортивные площадки,

а также территории, непосредственно прилегающие к указанным в настоящей статье объектам и автомобильным дорогам».

 

2. Доходит до анекдота исполнение требование ст. 7 чю1 п.1.1 –ФЗ - №54- - установить минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими пикетирование, которое не может быть не более 50 метров.

Субъекты Федерации берут максимум – все 50 м.!

Пикетирование – это форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

То есть нетрудно представить, как будут стоять одинокие фигуры через 50 м. с плакатами, якобы выражая общественное мнение. Кроме издевательства над институтом пикетирования такую норму назвать иначе нельзя.

 

3. Статья 8 ч.1 п.1.1. ФЗ-№54 предлагает органам исполнительной власти субъекта РФ а) определить единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно политического характера специально отведенные места

б) урегулировать порядок использования данных специальных мест, нормы их предельной заполняемости и предельную численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется.

Сомнительно с точки зрения конституционного права сама постановка вопроса: на региональном уровне дополнительно вводить список мест, где разрешено проводить публичные мероприятия. Это по сути есть ограничение права, запрещенное ст.55 ч.2 Конституции РФ, поскольку уже есть ограничения и запрещения» (список должен быть исчерпывающим).

 

Вместо решения данной задачи – некоторые субъекты дали перечень площадей и других специально отведенных мест (Ивановская область).

В Воронежской области – сделали бланкетную норму –«специально отведенные места определяет правительство Воронежской области.

Целесообразно было бы в законе не перечислять конкретные места, а сформулировать критерии, по которым правительство должно определять специально отведенные места для проведения публичного мероприятия.

Эти критерии должны быть основаны на конституционных и международных принципах:

-публичность (открытость)

- достижение целей и задач публичного мероприятия;

- доступность для участников;

-традиционность места и времени;

- возможность разделения публичных мероприятий по месту проведения на основе «зонирования» (обеспечения параллельного проведения публичного мероприятия).

 

4. В ст.7ч.2 ФЗ-№54 устанавливается, что порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления регламентируется законом субъекта РФ. Однако данный вопрос уже с 2006г. решается органом местного самоуправления (что регулируется законом ВО «О порядке подачи уведомлений о проведении публичного мероприятия»). Почему 2 субъекта должны решать один вопрос?

. При установлении порядка подачи уведомления необходимо предусмотреть возможность направления уведомления почтовой корреспонденцией, а также электронную регистрацию уведомлений. Данный порядок не противоречит ФЗ, отработан на практике по аналогии с регистрацией обращений.

 

5. Несмотря на предписания федерального закона, в законах субъектов РФ не урегулирован:

- порядок использования данных специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости (ст. 8 п.1.1).

- порядок проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры, не относящихся к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещено (в соответствие ст. 8 ч.2)

- порядок определения границ мест проведения публичного мероприятия (на что указано в определении Конституционного Суда рФ от 17 июля 2007г. №573-О-О).

6. В законе субъекта РФ не урегулирован порядок обеспечения информационной открытости организации и проведения публичных мероприятий в соответствие с требованиями ФЗ от 9 февраля 2009г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». С этой целью необходимо предусмотреть возможность размещения на официальном сайте правительства информации о специально отведенных местах проведения публичных мероприятий с указанием предельной численности отведенных мест, о планируемых публичных мероприятиях.